摘要：小型农田水利是提高农业综合生产能力、增加农民收入的重要保障。小型农田水利在其发展过程中受到自然、社会、人为等种种不利因素的影响，自身优势及良好的外部条件没有得以充分的利用发挥，阻碍其整体发展。运用ＳＷＯＴ分析模式，剖析我国小型农田水利具有的优势、劣势及其面临的机遇和挑战。从政府管理的角度出发，提出适合我国小型农田水利发展的战略管理模式，促进我国小型农田水利稳健快速的发展。

　　关键词：小型农田水利；ＳＷＯＴ；战略模式

　　家庭联产承包责任制下的农业生产模式，大部分农田种植面积小、相互独立，没有形成规模化作业模式，农作物产量低，农户经济收益少，严重影响三农问题解决进度。水利对农业生产起着基础性作用，尤其是小型农田水利即“辐射和服务范围窄、规模小、建设投资额度少、受益对象有限的农业生产中使用的水利设施”。因此，分析研究小型农田水利现状及战略管理模式，更符合我国农业发展的需求。

　　ＳＷＯＴ分析方法是由美国哈佛大学安德鲁斯教授于２０世纪７０年代提出，其对发展战略模式的提出有着至关重要的意义。ＳＷＯＴ分析模式所包含的意义：Ｓ（Ｓｔｒｅｎｇｔｈ优势）、Ｗ（Ｗｅａｋｎｅｓｓ劣势）、Ｏ（Ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｙ机会）、Ｔ（Ｔｈｒｅａｔｓ威胁）。用ＳＷＯＴ分析法对小型农田水利进行全面、系统的分析，从中找出自身具有的优势、劣势，了解所面临的机遇和威胁，从而明晰适合我国小型农田水利发展的战略管理模式。

　　１、我国小型农田水利发展的优势（Ｓｔｒｅｎｇｔｈ）分析

　　发展小型农田水利所带来的好处是大型水利项目无法实现的。完善的小型农田水利建设，可以减少自然灾害对农产品侵害所带来的损失，促进农业规模化经营，稳定农作物产量，提高水资源利用率。

　　１．１提高农业抵御自然灾害的能力

　　小型农田水利操作方便、运作灵活，面对自然灾害可发挥其特有的功效。通过在农田兴修水窖、水井、灌溉渠道、排水渠道等工程设施，旱能排涝能存的优势，保障了人、畜、农田生产生活用水，提高农田防灾减灾能力。例如，龙江县地处大兴安岭与松嫩平原交界处的干旱地带，地表植物覆盖率低且风沙大，严重制约着该县农业生产。政府部门经过考察研究决定：

　　通过兴修小型农田水利工程来解决这一问题，从丰水区引水到该县灌溉区。原本吃水都成问题的县，如今，拥有多达五千亩的灌溉农田，实现了农作物增产增收，改善了农户生产生活水平。在干旱、洪涝的天灾中小型农田水利设施所受影响小，呈现出小水利大作为灵活高效的优势。

　　１．２有效节约用水

　　我国属于缺乏水资源的国家，用于农业灌溉的水资源更匮乏，因此，节约灌溉用水对于农业可持续发展具有重要意义。

　　蓄水工程可将生活、农业生产所用水资源储存实现再利用；修补、新建输水渠道，有效防止水资源输送过程中出现的流失、渗透等浪费现象，现实节约用水的目标。典型案例：甘肃省兴电灌区农田推广“垄膜沟灌和斗渠防渗衬砌”等小型农田水利设施，改进以往无节度的大罐漫灌方式，从２０１０年４月２５日至７月１０日，累计灌地３．７５７８６万ｈｍ２次，每公顷平均节水７８ｍ３，按目前节水情况预计，灌区全年每公顷平均节水将达到３１２ｍ３，灌区全年节水将达到５８５万ｍ３以上，充分发挥小型农田水利节水的优势。

　　１．３实现农业规模化生产经营

　　我国是典型的用少量耕地资源供养大量人口的国家，２０世纪８０年代实施的家庭联产承包责任制，发展至今出现一些弊端：大部分耕地零星分散，以户为单位的农田之间存在着明显的界限，经营规模小，无法与世界一流的农业大国相抗衡。需要一条实现规模化合作经营的纽带，以水渠、机井、排水管等小型农田水利设施为天然的合作纽带，形成规模化生产、经营、管理模式，农户之间分工合作统一作业。所需农作物种子、周边产品、服务等材料，以市场化、规模化、专业化的方式批量采购，降低生产成本，提高作物的质量、产量。规模化经营可以解放劳动力，大量农民有机会外出务工，获得农业生产以外的知识、经济收入，有助于加快农村建设发展，缩小城乡之间的差距。

　　１．４投入少见效快

　　投入少、工期短、见效快、作用大是小型农田水利最显著的优势。小型农田水利包括蓄水池、机井、排水沟、灌溉渠等一些小型项目，兴修这些工程所需要投入的资金额少，工程量小，工程期短，而其最终产生的效益却十分显著。

　　２、我国小型农田水利发展的劣势（Ｗｅａｋｎｅｓｓ）分析

　　我国小型农田水利经过多年发展，虽然已取得一定的成就。但我国政府执政理念上重大工程忽视小工程，直接导致当前小型农田水利普遍存在政府忽视、市场失灵等问题。

　　２．１配套设施陈旧落后

　　我国小型农田水利设施大部分兴建于２０世纪七八十年代，工程用料质量拙劣，经过多年的磨损，大多无法正常发挥功效。输水渠道沉积大量淤泥，管道出现破裂、堵塞等现象；输水渠道狭窄不能适应新的发展需求，位于输水渠道末端的农田无法得到充分灌溉；机井沉积大量泥沙抽水量小等问题，种种现象表明小型农田水利设备陈旧落后，无法与快速发展的农业相匹配。

　　２．２设备技术含量低

　　我国小型农田水利设备技术落后，整体自动化程度低。我国近２／３的灌溉田仍然使用落后工具、方法进行浇灌，偏远山区这种现象更明显。分散小农户购买能力低，政府相关补贴较少，间接导致厂商生产低技术含量低成本的设备，造成恶性循环。农业发达的国家普遍采用高科技含量的灌溉调控系统和程序控制器，例如，美国智慧型灌溉系统（Ｓｍａｒｔｉｒｒｉｇａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍｓ）是根据植物差别、土壤，以及阳光做出调整决定水量，系统设有探测雨天后泥土水分的设备，从而准确探测出正确的水量，节省用水等。类似设备技术先进、成本高，以目前我国对农业水利设施的投入力度及生产作业模式，无法实现普及化，只有少量规模化经营、产量高的农田采用。

　　２．３产权不明、管理方式滞后

　　我国小型农田水利设施、设备生产建设，基本是国家和集体多方出资农民出力兴建，大多数是公有制形式，对于国家所有还是集体所有的界定不是很明确，广大农户对“谁受益、谁出资、谁管理”原则认识度不够清，出现责任主体不清晰的现状。

　　各方忽视了对农田水利设施的建设、维护和管理，出现有人用无人管、相互推卸责任的窘况，田间地头到处可以看到破损的渠道，填满垃圾的储水池，堵塞的排水沟，这都是产权不明管理滞后所引起的恶果。

　　２．４政府投资比重低

　　政府财政拨款是小型农田水利工程建设资金的主要来源，政府在政策上不重视，直接导致财力上支持不足，而农户没有足够的资金投入更换设备，没有充足的资金作保障，研发高技术含量的设备很艰难。与往年对小型农田水利建设的财政投入相比，近几年投入资金有所增长，但仍无法满足快速发展的建设需求。中央对小型农田水利的资金投入与其他建设项目相比所占比重较低，政府注重突显政绩的公路修护、桥梁建设等大项目。根据搜数网站提供的数据，将中央政府于２００９年的几个建设项目投资金额进行比较，各省市县的资金投资比例亦如此。近几年，党中央对小型农田水利高度重视，为其创造各种优惠条件，以及我国快速发展的社会经济环境，为其营造了良好的发展氛围。

　　３．１我国良好的经济发展环境

　　进入２１世纪，随着社会主义市场经济体制逐步完善，对外开放的程度不断提高，我国国民经济保持快速增长的势头，中国经济总量已经跃升为世界第三，国内生产总值、居民消费价格指数快速增长。我国正在积极扩大内需，重点发展农林水利、基础设施、节能减排等方面。抓住大好的经济形势，为小型农田水利发展提供营造一个良好的经济环境。

　　３．２良好的政策环境

　　中央正组织相关专家紧锣密鼓的制定《农田水利法》，其中包括小型农田水利发展相关内容，同时全国各地小型农田水利地方性法规进入立法程序。２０１０年１１月１日，湖南省施行了《湖南省小型农田水利条例》，颁布全国首部小型农田水利地方性法规。２００９年起，国家启动实施小型农田水利重点县建设项目，２００９年实施第一批４００个重点县的基础上，２０１０年新增４５０个重点县，全面开展小型农田水利重点县建设，以点带面，改变小型农田水利设施严重滞后的现状。国家为小型农田水利的发展保航护驾，为其营造一个良好的政策环境。

　　３．３专项扶持资金增多

　　《中央财政小型农田水利工程设施建设“民办公助”专项资金管理试点办法》中规定：国家针对小型农田水利工程实施“民办公助”的方式，农户、村组织、农民合作组织等自愿开展小型农田水利工程建设项目，经建筑方申请，符合条件的国家给予适当财政补贴；地方为小型农田水利工程建设安排资金补助的，按照相关规定中央财政也给予适当的补助。

　　从２００９年开始，中央已经累计投入１００亿元用于小型农田水利重点县建设，以县为单位集中投入资金，逐个建设最后带动全面改善。根据搜数网站提供的数据，部分小型农田水利重点县兴修小型农田水利设施，各级政府投入资金数额比较。可以看出各级政府加大力度扶持小型农田水利建设，为小型农田水利发展创造良好财政环境。

　　３．４农户重视度提高

　　近几年，我国政府大力普及九年义务教育，尤其是加大对农村教育的投入力度，农民知识含量、认知度不断提高。农户已经改变以往靠天吃饭观念，认识到水利配套设施对农业积极的作用，开始重视农业生产技术含量，积极主动学习、引进先进生产设备，大量兴建高技术含量的渠道、机井等工程。农户的积极主动性是促进小型农田水利发展最有力的保障，为我国小型农田水利发展营造良好的文化氛围。

　　４、我国小型农田水利发展的威胁（Ｔｈｒｅａｔｓ）分析

　　４．１我国频发的自然灾害

　　我国同样难以逃脱多灾多难的时代，１９９８年南方的洪水，２００８年南方的冰冻灾害，四川省汶川、青海省玉树强烈地震，各地区频发的洪涝灾害。频发的自然灾害将会动用大量的财力物力人力，去抢救受难同胞的生命财产，这将会转移政府部门、社会各界的注意力，使得有关部门致力于抢救及灾后重建工作。从而，忽视对小型农田水利的财政扶持及相关政策制度的及时落实，财政转移支付可能无法如期到账。严重的自然灾害将损坏小型农田水利设施，影响其使用寿命，威胁到小型农田水利事业的顺利发展。

　　４．２区域发展不平衡

　　中国社会经济发展不平衡，如城乡、区域之间的发展差距比较大，近些年，农村之间的经济差距突显。有些地区早已实现现代化、自动化，而有些地区仍然应用最原始的材料、方法。

　　政府部门忽视对偏远山区农业水利的管理和扶持，更注重近郊或有特色、媒体曝光的地区；偏远山区自然条件恶劣，农户知识文化含量少，农业生产水平整体低下。长期的不平等待遇，可能导致我国小型农田水利畸形发展。

　　４．３农村水环境恶化

　　目前，我国农村水资源污染严重，污染源来自方方面面：一些乡镇引入部分被城市淘汰具有污染隐患的企业，生产过程中产生大量的工业废水；城镇的生产、生活废水，农业种植中产生受农药污染的水，其他受污染的水源大量排放到郊区、乡村，通过地表渗透到地下水；以及水土流失、沙漠化等现象。受污染的水资源会破坏小型农田水利系统，使其无法充分发挥应有的作用，严重影响着农村饮水安全和粮食种植生产安全。不利的水环境，间接阻碍小型农田水利的稳健发展。

　　５、我国小型农田水利发展战略模式

　　小型农田水利属于公共物品范畴，政府部门有效引导作用对其发展具有重要意义。通过应用ＳＷＯＴ分析法对我国小型农田水利进行分析，充分了解了我国小型农田水利的优缺点及所处环境，将各种有利不利因素相匹配，发挥优势，克服弱点，抓住机遇，化解威胁，找出适应我国小型农田水利发展战略模式。

　　５．１ＳＯ战略（优势———机遇战略）

　　政府部门应带头把握好我国大好的经济发展形势，良好的财政、政策环境，以及小型农田水利得天独厚的优势。首先，政府部门需进一步加快促进农田水利法律制度的制定进度，完善相关法律体系，从法律的高度来支持、引导小型农田水利事业的发展。其次，政府组织、带动相关专家小组经行考察、科研工作，提供更加精准权威的数据，注重科学技术的导入，提高小型农田水利整体发展水平。再者，激发农户参与建设的积极性，发扬小型农田水利已有优势，激发潜在能力，推动小型农田水利向更高的水平发展。

　　５．２ＳＴ战略（优势———威胁战略）

　　正视我国目前存在的一些不利的自然、社会因素，加强政府部门引导作用，化解各种危机，使小型农田水利优势得到充分发挥。各种不利因素必然会分散各界对小型农田水利的注意力，在政府能力有限的情况下，有必要激发非政府组织及农户的参与积极性。首先，利用有限的政府力量引导非营利组织（ＮＰＯ）、非政府组织（ＮＧＯ）参与小型农田水利建设，注入新鲜血液，使优势得到最大化利用，同时将政府引导方式方法法律化。其次，我国小型农田水利项目分布广、数量多，公共部门掌管具体事项的难度系数大，必须适当放权于农民和其他组织，明确产权、责任，明晰各方权利义务。再者，政府组织农户学习相关技能，提高农户对小型农田水利的认识，引导农民自觉增强对小型农田水利的保护意识和兴建的责任感。

　　５．３ＷＯ战略（劣势———机遇战略）

　　利用良好的经济环境、财政政策，改善自身存在的不足。

　　近几年政府加大资金、政策扶持力度，为其发展创造良好的条件。资金的有效利用显得十分重要，加强对小型农田水利建设资金的监督和管理，现实资金使用公开化、透明化，完善相关奖惩措施。同时，建立完善的预警机制，减少自然灾害的负面影响；加强监督水源使用的安全性及污水排放的监督治理，提高小型农田水利的整体发展水平。

　　５．４ＷＴ战略（劣势———威胁战略）

　　大量不利因素的存在，削弱政府部门致力于小型农田水利项目的力量，在这种环境下，充分发挥、规范第三方参与作用及其重要（第三方是指除政府和农民以外的参与小型农田水利设计、建设、维修、评估等相关业务的个人及企业事业团体，这里主要是指工程建设者和农田水利专家）。首先，各建筑公司和设备生产商通过竞标活动，获得最终的建设权和设备生产权，施工和设备加工过程中必须严格按照合同规定的质量、规格等标准实施，不得偷工减料降低标准，损害农民的切身利益。其次，无论是政策的制定者还是农民自身，对于专业性强的农田小水利都是外行或者说专业知识含量不够高。因此，必须有专家组作为强有力的智囊团队，专家组提炼科技含量高的参照数据，规划农田小水利发展动态计划，研发高科技含量的设备，制定科学合理的管理方法。

　　综上所述，小型农田水利是加快农业发展的基础设施，是促进农民增收、整合耕地资源的物质保障，我国的小型农田水利建设必须当作为一项事业常抓不懈。通过对我国小型农田水利进行全面的ＳＷＯＴ分析，认识到我国小型农田水利的现状和所处的环境。从政府管理角度出发，加强政府部门的监管和引导力度，发挥第三方的作用，激发农民的积极性和责任感，从管理方式、技术、资金等多方面入手，调动一切可以调动的力量，加强各方的协作力度，优化配置资源，完善我国小型农田水利的建设和管理。